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Haushaltskonsolidierung

Die Ausgaben der öffentlichen Verwaltung nehmen - vor allem im Bereich der Sozialkosten - ständig zu; die Einnahmen sinken. Der Haushaltsnotstand beeinträchtigt mehr und mehr die Handlungsfähigkeit des Bundes, der Länder und der Kommunen. Besonders dramatisch sind die Folgen für die Investitionstätigkeit der öffentlichen Hand, die weit unter das wirtschaftlich sinnvolle Niveau zurückfällt. Diese Finanzkrise ist längst nicht mehr als kurzfristige Einnahmeschwäche zu bezeichnen, sondern ist eine langfristige, strukturelle Krise, die wirksame Konsolidierungsanstrengungen und eine Aufgabenkritik erfordert.

Viele Verwaltungen haben damit begonnen, Konsolidierungskonzepte auf Basis einer Aufgabenkritik zu entwickeln. Damit soll beschrieben werden, wie das bestehende Defizit (Differenz zwischen Einnahmen und Ausgaben im Verwaltungshaushalt) in den kommenden Jahren bereinigt wird. Die Haushaltssicherungskonzepte (HSK) haben das Ziel den Haushalt trotz der Differenz von Einnahmen und Ausgaben, durch die Aufsichtsbehörden genehmigen zu lassen. Neben den HSK schlagen sich die Konsolidierungsanstrengungen im politischen Bereich in sog. "schwarzen Listen" oder "Giftlisten" nieder, die aufzählen, welche Aufgaben oder staatliche Förderungen in Zukunft wegfallen sollen. In der Presse erregen umfangreiche Kürzungen beim Personalbestand Aufmerksamkeit.

Im verwaltungswissenschaftlichen Rückblick können folgende Schwachstellen der bisherigen Konsolidierungsansätze genannt werden:

• In den Konzepten zur Haushaltskonsolidierung dominiert vielfach ein klassischer Ansatz der Aufgabenkritik, der auf die Kürzung von Leistungen der Verwaltung für den Bürger hinausläuft. Im kommunalen Bereich bezieht man sich hierbei auf die sog. freien Aufgaben (im Gegensatz zu den durch Gesetz vorgeschriebenen pflichtigen Aufgaben). Im Bereich der Landes- und Bundesverwaltung wird in wenigen Fällen auch die Abschaffung von Gesetzen und den damit induzierten Aufgaben in den Konsolidierungsinitiativen berücksichtigt. Häufig wird in diesem Zusammenhang die so genannte "Rasenmähermethode" angesetzt, die auf eine pauschale Kürzung der Budgets aller Abteilungen oder Ämter in gleicher Höhe hinaus läuft.
  
  Dieser Konsolidierungsansatz ignoriert den Erkenntnisfortschritt, der Verwaltungsreform und der - auch international geführten - Debatte um das strategische Management. Umfangreiche Einsparpotentiale, die sich durch Prozessoptimierung, Dezentralisierung und andere Formen der Verwaltungsmodernisierung erschließen lassen bleiben unberücksichtigt, weil sich die Verwaltung nur auf die scheinbar "harten Schritte" konzentriert. Vielfach gelingt es den Entscheidern, die in vielen Fällen unter hohem Zeitdruck Konsolidierungskonzepte erarbeiten, nicht, eine langfristige, strategische Perspektive einzunehmen. Kurzfristige Einsparungen werden in Kauf genommen, obwohl sie langfristig zur Entstehung neuer, höherer Kosten führen. Ein Beispiel hierfür sind Kürzungen im präventiven Bereich der Sozialhilfe, die später zu hohen Folgekosten führen
   
• Aufgrund der kurzfristigen Ausrichtung vieler Konsolidierungsinitiativen kommt einer ausführlichen Analyse der Optimierungspotentiale häufig nur untergeordnete Beachtung zu. Das kann dazu führen, dass in Konsolidierungsprojekten Verbesserungsvorschläge entwickelt werden, die entweder nicht durchgeführt werden können - beispielsweise weil gesetzliche Rahmenbedingungen dies nicht zulassen - oder die nicht zu den erwünschten Einsparpotentialen führen, weil zusätzlich höhere Kosten für die Umsetzung entstehen.
   
• In vielen Konsolidierungsprojekten werden nur vergangenheitsorientierte Daten berücksichtigt. Für eine echte Konsolidierung müssen aber die zukünftigen Risiken mit in die Berechnung aufgenommen werden. Solche Risiken liegen bspw. in Bauprojekten verborgen, die häufig wesentlich höhere Kosten verursachen, als ursprünglich angenommen. Eine professionellen Konsolidierung, die eine langfristige Sicherung des Haushalts zum Ziel hat, sollte daher auch eine Risikoanalyse und den Aufbau eines Risikomanagements beinhalten.

Erfolgreiche Konsolidierungen setzen eine systematische Erfassung sowohl der Einsparungs- als auch der Optimierungspotentiale voraus. Dabei sind Einsparungen im Sinne der Aufgabenkritik auf der Basis einer Aufgabenwertanalyse zu ermitteln. Qualitative  Optimierungspotentiale im Sinne der Verwaltungsmodernisierung können sich unter anderem ergeben aus:

1. der Verbesserung von Arbeitsabläufen (Straffung von Prozessen, Zusammenlegung gleichartiger Prozesse und damit Abbau von Schnittstellen, Vermeidung von Redundanzen im Bearbeitungsprozess etc.)
    
2. Veränderungen in der Aufbauorganisation (Hierarchieabbau, Strukturanpassungen, Teambildung und Dezentralisierung usw.)
    
3. Der Modernisierung von Strukturen des Finanzmanagements der Verwaltung (Kostenrechnung, Budgetierung, Onlinebanking, Schuldenmanagement etc.)
    
4. Der Ausgliederung bzw. Privatisierung von Leistungen sofern damit eine kostengünstigere Aufgabenerledigung verbunden ist. Dies läuft auf eine Änderung der Rechtsform hinaus. Zu prüfen ist hierbei, ob die Rechtsform
    
5. Dem Einsatz von Automatisierungstechniken (Online Bereitstellung von Dienstleistungen, elektronische Beschaffung aber auch Kassenautomaten u.ä.)

Die im Rahmen der Konsolidierung entwickelten Verbesserungsvorschläge sollten zu einem Konsolidierungskonzept zusammengefasst werden, das nicht nur Angaben zu den Konsolidierungsgewinnen der Einzelmaßnahmen im engeren Sinne umfassen sollte. Vielmehr sind auch Angaben dazu zu machen, wie Personalkosteneinsparungen langfristig erreicht werden (Personalbestandsentwicklungsplan) und bis wann und in welcher Höhe Sachkosteneinsparungen erreicht werden. Die Konsolidierungsplanung sollte eine Auflistung der zukünftigen Risiken und eine Abschätzung der  Kosten für die Umsetzung der Maßnahmen enthalten. Das Verfahren der Umsetzung des Plans sollte eindeutig definiert werden. Insbesondere ist festzulegen:

• Welche Voraussetzungen geschaffen werden müssen, damit der einzelne Konsolidierungsvorschlag umgesetzt werden kann. (z. B. politische Beschlüsse oder Anschaffungskosten für technische Geräte)
   
•  wer für die Maßnahmenumsetzung verantwortlich ist (Projektleitung bzw. Teilprojektleitung)
   
• Welche Zeitspanne für die Teilschritte eingeräumt wird
   
• Welche Regeln bei Zeitverzug greifen.

Auf diese Weise wird ein Konsolidierungsplan entwickelt, der in den kommenden Jahren die Grundlage für die Planung der organisatorischen und managementseitigen Entwicklung der Verwaltung bildet.

Onlinetexte:

• Schuldenfrei in sieben Jahren – Ein Praxisbericht der Gemeinde Rednitzhembach (Folien einer Veranstaltung der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer): Link
   
• Ausgeglichener Haushalt 2004 – zum fünften Mal in Folg (Folien einer Veranstaltung der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer): Link
   
• Berlin Expertenkommission Staatsaufgabenkritik ("Scholz-Kommission"), Abschlußbericht, November 2001 : Link
   
• Der Bericht der Expertenkommission war Staatsaufgabenkritik war Grundlage für viele der jetzt in der Umsetzung befindlichen Projekte der Neuordnungsagenda 2006: Link
   
• Hill, Hermann, Die Zukunft der Kommunen – Wege aus der Krise, Vortrag vom 23. Mai 2003 beim 29. Städtebundtag des Städtebundes Schleswig-Holstein in Bad Segeberg. : Link

• Web Site der Hochschule für Verwaltungswissenschaft Speyer zum Thema "Intelligentes Sparen": Maßnahmen zur nachhaltigen Sicherung öffentlicher Aufgabenerfüllung in der Zukunft : Link

• Rheinland-Pfalz Kosteneinsparungen in der Landesverwaltung Rheinland-Pfalz. Gutachten von Peter Eichhorn im Auftrag des Bundes der Steuerzahler Rheinland-Pfalz, Februar 2003, 209 S. : Link
   
• Haushaltssicherungskonzept des Kreises Lemgo: Link
   
• Haushaltssicherungskonzept der Stadt Castrop-Rauxel: Link
   
• Haushaltssicherungskonzept der Stadt Lünen: Link
   
• Haushaltssicherungskonzept der Stadt Rostock für die Jahre 2005 bis 2008: Link
   

Literaturhinweise:

Die folgenden Titel (größtenteils Fachzeitschriften) werden von verwaltungsreform.net zu diesem  Thema  empfohlen. Die Titel werden in alphabetischer Reihenfolge nach Autor aufgelistet. Bei Nachfragen wenden Sie sich bitte an Wulf Evers:

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Wulf Evers